|
|
Планирование, прогнозирование и программирование. Виды и функции1. СОДЕРЖАНИЕ ВВЕДЕНИЕ 3 ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ 4 ПРОГНОЗИРОВАНИЕ И ПЛАНИРОВАНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ 7 3. КОМПЛЕКСНОЕ ПРОГРАММИРОВАНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ 13 ЗАКЛЮЧЕНИЕ 22 ЛИТЕРАТУРА 23 ВВЕДЕНИЕ Природопользование как сфера знания включает в себя элементы естественных, общественных и технических наук (в том числе охрану природы с ее разделами - охраной атмосферы, вод, ресурсоведение, эконологию, экономику природопользования и др.) и в организационном отношении может считаться столь же самостоятельным разделом знания, как физика, география, биология и т. п. В условиях безотлагательности проведения экологически ориентированной структурной перестройки экономики требуется введение природопользования в сферу формирующихся рыночных отношений. Для этого необходимо усовершенствовать общую модель управления природопользованием. Главной ее целью, как известно, является удовлетворение потребностей в тех видах продукции и услуг, которые имеют непосредственное отношение к природной среде. В условиях перехода экономической системы страны от директивной к рыночной проблема правильного определения места природопользования, научного обоснования применения тех или иных механизмов и инфраструктурных компонентов к сфере природопользования имеет приоритетный характер. Представляется, что реализация в сфере природопользования рыночных отношений позволит активизировать саморегулирующие факторы воспроизводственного процесса, улучшить экологическую обстановку, нормализовать в этой сфере стоимостные отношения. Одним из важных признаков развитой рыночной экономики является соответствующая инфраструктура. К ее элементам в сфере природопользования в частности относятся экологический маркетинг и экологический аудит. Экологический маркетинг включает комплексную деятельность, направленную на определение, прогнозирование и формирование потребительских запросов по поводу воспроизводства природных ресурсов, продвижения товаров и услуг экологического назначения от производителя к потребителю. Наиболее эффективным условием скорейшего санирования окружающей среды являются инициатива и активность промышленности, растущее самосознание граждан, развитие интернациональных связей, ведущее к научной и экономической кооперации. 1. ОРГАНИЗАЦИОННО-ЭКОНОМИЧЕСКИЙ МЕХАНИЗМ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ Природопользование - совокупность всех форм эксплуатации природно-ресурсного потенциала и мер по его сохранению. Природопользование включает: извлечение и переработку природных ресурсов, их возобновление или воспроизводство; использование и охрану природных условий среды жизни; сохранение (поддержание), воспроизводство (восстановление) и рациональное изменение экологического баланса (равновесия) природных систем, что служит основой сохранения природно-ресурсного потенциала развития общества. Природопользование как сфера знания включает в себя элементы естественных, общественных и технических наук (в том числе охрану природы с ее разделами - охраной атмосферы, вод, ресурсоведение, эконологию, экономику природопользования и др.) и в организационном отношении может считаться столь же самостоятельным разделом знания, как физика, география, биология и т. п. Экономика природопользования - новая отрасль науки, изучающая методы наиболее эффективного воздействия человека на природу в целях динамического поддержания равновесия круговорота веществ в природе. Экономика природопользования освещает две группы связанных между собой проблем: как наиболее экономически эффективно использовать необходимые в производстве и потреблении ресурсы; каковы экономически наиболее целесообразные методы предотвращения или ликвидации загрязнения окружающей среды. Эти вопросы должны решаться с учетом изменения потребностей - личных и общественных, потребительских и производственных - в ходе развития производительных сил и прогресса науки и техники. Объектом экономики природопользования как науки служит комплекс взаимоотношений между природными ресурсами, естественными условиями жизни общества и его социально-экономическим развитием. Предметом экономики природопользования можно считать оптимизацию этих отношений, стимулирование к сохранению и воспроизводству среды жизни. При осуществлении хозяйственной, управленческой и иной деятельности, оказывающей отрицательное воздействие на состояние окружающей среды, необходимо руководствоваться следующими принципами: приоритетом охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно-обоснованным сочетанием экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую природную среду; рациональным использованием природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; соблюдением требований природоохранительного законодательства, неотвратимостью наступления ответственности за их нарушения; гласностью в работе и тесной связью с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач: международным сотрудничеством в охране окружающей среды. Так, если взять в качестве примера предприятия машиностроительной промышленности, которые являются серьёзными источниками загрязнения окружающей среды, в их состав входят такие загрязнители, как чугунно - и сталеплавильные агрегаты, оборудование смесеприготовительного отделения литейного цеха, печи, нагревательные устройства термических цехов, гальванические цехи, процессы сварки, напыления, резки, напыления и пайки и др. Стратегическими целями в области природопользования и охраны окружающей среды являются: последовательное достижение принятых на сегодня санитарное гигиенических норм, учитывающих генетическое здоровье человека; рациональное неистощительное использование природно-ресурсного потенциала; решение проблем развития хозяйственной деятельности с учётом экологических требований и природно-географических условий территорий, где расположено предприятие. Для достижения данных целей должны быть решены следующие задачи: разработана единая система природоохранного законодательства, стандартов и нормативных экологических требований к хозяйственной деятельности, антропогенным нагрузкам и состоянию окружающей человека среды; осуществлен переход на международные экологические стандарты качества окружающей среды, технологических процессов и производимой продукции, обеспечивающий включение российских предприятий в систему международного сотрудничества; сформирована эффективная система управления природопользованием на всех уровнях, в том числе в рамках предприятия; обеспечено формирование системы экологических ограничений и регламентации режимов природопользования; усовершенствован механизм платного природопользования, введено лицензирование природопользования; применены различные виды льготного налогообложения части прибыли, направляемой на природоохранные мероприятия; создана система экологических фондов; повышена система контроля за соблюдением природоохранных мероприятий, за состоянием природных ресурсов и объектов окружающей среды; регламентирован порядок приостановки .и закрытия по экологическим причинам производственной деятельности предприятия; создана сеть контрольно-измерительных средств; сформирован рынок купли-продажи прав на использование природных ресурсов и выброс загрязняющих веществ в природную среду в пределах установленных лимитов; создана система страховых фондов для финансирования предупреждения и ликвидации экологических последствий крупных аварий, катастроф, стихийных бедствий. Экономический механизм охраны окружающей среды является ключевой проблемой перестройки всего механизма управления ООС. Его основными составными элементами являются: планирование и финансирование природоохранных мероприятий; установление лимитов использования природных ресурсов, выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду и размещение отходов; установление нормативов платы и размеров платежей за использование природных ресурсов, выбросы и сбросы Загрязняющих веществ в окружающую среду, размещение отходов и другие видь вредного воздействия; предоставление предприятиям, учреждениям и организациям налоговых, кредитных и иных льгот при внедрении ими малоотходных и ресурсосберегающих технологий и нетрадиционных видов энергии, осуществление других эффективных мер по охране окружающей природной среды; возмещение в установленном порядке вреда, причиненного окружающей природной среде и здоровью человека. Основными задачами при формировании экономического механизма природопользования являются: создание системы экологических регламентации и ограничений режимов природопользования; согласование условий и выдачи разрешений на природопользование; создание системы платного природопользования; создание системы финансирования и стимулирования природоохранной деятельности; совершенствование цен на продукцию природоэксплуатирующих отраслей; учет экологического фактора при определении экономической эффективности хозяйственных решений; экономическая ответственность за экологические правонарушения и ущерб, наносимый окружающей среде; антимонопольное регулирование природопользования; комплексная система оценок эффективности административно-экономического механизма управления природопользованием. 2. ПРОГНОЗИРОВАНИЕ И ПЛАНИРОВАНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ Характерная особенность экологического планирования в странах Европы состоит в сочетании отраслевых и территориальных планов по ООС. Отраслевые планы разрабатываются по использованию и охране отдельных природных объектов в целом и по отдельным отраслям. Так, существуют отраслевые планы по использованию и охране земель, вод, лесов, природы в целом. Основная задача их: увязать в едином комплексе рационально использование природных ресурсов, охрану окружающей среды соответствующей территории с ее экономическим и социальным развитием и обеспечить сохранение и улучшение благоприятной продуктивной окружающей природной среды. В нашей стране планирование мероприятий по ООС и природопользованию осуществляется в соответствии со ст. 17 Закона РСФСР от 19 декабря 1991 г. N 2060-1 "Об охране окружающей природной среды" (с изм. и доп. от 21 февраля 1992 г. и 2 июня 1993 г.) в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы, с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов. Территориальное планирование в Российской Федераций осуществляется по республикам, областям, краям, городам и районам. В отраслевых и территориальных планах определяются конкретные природные объекты, подлежащие охране, излагаются организационно-технические, экономические, санитарно-гигиенические и иные меры по их охране от вредного воздействия хозяйственной деятельности, устанавливаются мероприятия по ограничению хозяйственного развития, если оно неблагоприятным образом воздействует на окружающую среду и здоровье человека. Приоритетное значение имеет охрана атмосферного воздуха и вод от загрязнения, рекультивация земельных угодий, организация заповедных территорий, предотвращение и устранение отходов. Планирование мероприятий по охране окружающей природной среды и природопользованию осуществляется в составе программ, прогнозов социально-экономического развития на основе государственной экологической программы, с учетом природоресурсного потенциала отдельных регионов. Основой для разработки экологических мер защиты служат нормативы и стандарты качества ООС. В Российской Федерации утверждены основные направления стандартизации в области охраны окружающей среды. В настоящее время действует около 60 государственных стандартов по ООС. Министерством здравоохранения утверждено свыше 600 нормативов предельно допустимых вредных воздействий химических веществ на окружающую среду, прежде всего, на атмосферный воздух и воды. Внедряются нормативы предельно допустимых вредных выбросов веществ и примесей предприятиями, загрязняющими природную среду. Кроме того, существуют нормативы на предельно допустимые физические воздействия со стороны предприятий и передвижных источников загрязнения (шум, вибрация). Развивается система терминологических стандартов, устанавливающих единое понимание различных понятий, терминов, определений, употребляемых в области ООС. Задачей территориального планирования является физическая организация территории и решение о вмешательствах в ее структуру, диктуемых развивающимся обществом так, чтобы было гарантировано соотношение естественных и цивилизованных элементов и требований. Территориальные планы определяют и размеры площадей для отдельных хозяйственных и других общественных целей, а тем самым определяют и способ их использования и, следовательно, их цель. Для оценки обоснованности и достаточности природоохранных "мероприятий по предупреждению загрязнения окружающей среды, также предупреждению аварийных ситуаций и ликвидации их последствий разрабатывают раздел "Охрана окружающей природной среды" в составе следующей планово-проектной документации: схем развития и размещения производительных сил и отраслей народного хозяйства; градостроительной документации по планировочной организации территории; схем генеральных планов групп предприятий (промышленны узлов); технико-экономических обосновании (ТЭО) и технико-экономических расчетов (ТЭР) строительства; проектов строительства новых и реконструкции (расширения действующих предприятий, зданий и сооружений. Правовой основой разработки раздела "Охрана окружающей природной среды" ТЭО (ТЭР) и проектов строительства предприятий является система природоохранительного законодательства, нормативной базой - система стандартов в области охраны природы и улучшения использования природных ресурсов, определенны ГОСТ 17.0.0.1-76 (СТ СЭВ 1364-78), система нормативных документов в строительстве, установленных СНиП 1.01.01-82. Раздел "Охрана окружающей природной среды" ТЕО (ТЭР разрабатывается в соответствии с "Указаниями о порядке разработки и утверждения технико-экономических обоснований строительства по крупным и сложным предприятиям и сооружениям" "Указанием о порядке разработки и утверждения технико-экономических расчетов, обосновывающих хозяйственную необходимость экономическую целесообразность строительства предприятий, зданий и сооружений", "Временной инструкцией о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке ТЕО (ТЭР) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов". Основная задача разработки раздела заключается в определении технически, экологически, экономически обоснованной системы мероприятий по охране окружающей среды в соответствии с региональными особенностями района строительства объекта, обусловленными природными условиями территории и ее экологическим потенциалом (экологической емкостью). Разрабатываемая проектная документация для строительств объектов должна обеспечивать реализацию в ней достижений современной науки, техники и передового отечественного и зарубежного опыта, экономию материальных и трудовых ресурсов, высоки: технический и организационный уровень производства, выпуск продукции высшего качества, конкурентоспособность на мировом рынке, предотвращение загрязнения окружающей среды, а также предупреждение аварийных ситуаций и ликвидацию последствий их воздействия на окружающую среду. При этом должны быть учтены все возможные факторы воздействия (побочные продукты и отходы производства), которые могут отрицательно повлиять на состояние окружающей среды, и их качественно-количественные характеристики, источники и режим проявления, выделения и воздействия. Природоохранные мероприятия в проектах формируют по направлениям, в основном соответствующим классификации, принятой в государственном планировании ООС, и рационального использования природных ресурсов, с корректировкой, учитывающей отраслевую специфику: охрана атмосферного воздуха от загрязнения и физических воздействий; охрана и рациональное использование водных ресурсов; охрана и рациональное использование земель; охрана и рациональное использование возобновляемых биологических ресурсов (лесных ресурсов, рыбных запасов, растительного и животного мира); охрана недр; утилизация производственных отходов. Водопотребление планируется также по источникам водозабора (поверхностные, подземные воды) и качеству воды (питьевая, техническая, сточная). Предусматриваются показатели по извлечению из сточных вод ценных веществ (в млн. руб.), сбору нефти, мусора, других загрязнений на акваториях. Наряду с этим устанавливаются задания по вводу в действие производственных мощностей, сооружений и объектов для очистки сточных вод (по видам) и оборотного водоснабжения (в тыс. м3 в сутки), установок по сбору нефти, мусора, других загрязнений с акваторий, а также береговых станций очистки балластных и льяльных (подсланевых) вод. При определении плановых заданий в качестве исходного показателя используется объем водопотребления - забор воды из водоемов. Водопотребление предопределяет объем стоков, состав и мощность очистных сооружений, потребность в капиталовложениях. Объем забираемой из водоемов воды рассчитывается раздельно по населению, промышленности, сельскому хозяйству, коммунальным и другим предприятиям, а также по городам, промышленным центрам, районам орошаемого земледелия и пастбищного животноводства. Дифференцирован забор воды, как уже было отмечено, и по водоисточникам (поверхностные и грунтовые воды). Такой подход обусловлен дифференциацией норм и качественного состава потребляемой воды, локализацией очистки стоков. Размер водопотребления устанавливается на основе планируемых объемов промышленного производства, площадей орошаемых земель, численности населения и т. п. и укрупненных норм расхода воды на единицу продукции, земельной площади, на одного человека и т. д. Объем производственного водопотребления устанавливается, как правило, по укрупненным, нормам. В промышленности, например, такие нормы, включают расходы воды как непосредственно на технологические цели, так и на хозяйственно-бытовые нужды (питьевое водоснабжение, души, столовые, прачечные и т. п., без учета потребления в жилых домах). Удельные расходы воды в орошении даются в расчете на гектар поливаемой площади земель с дифференциацией по видам сельскохозяйственных культур (хлопчатник, рис, кукуруза и т. п.). Показатель полного забора воды всеми потребителями дополняется расчетом безвозвратного потребления, составляющего по народному хозяйству около половины всего объема потребления. Безвозвратное потребление-это потребление воды в качестве технологического сырья, входящего в состав готового продукта, а также различные потери в форме испарения или фильтрации. Масштабы общего и безвозвратного водопотребления - исходная основа планирования объемов водоотведения, в том числе объемов загрязненных стоков подлежащих очистке. Объемы сбрасываемых сточных вод рассчитываются как разность между общим объемом водопотребления (забором воды из водного источника) и безвозвратным. Водоотведение, как и водопотребление, планируется в рамках водного бассейна региона, города или промышленного центра в разрезе отраслей и производств. Удельные нормы зависят от системы водоснабжения (прямоточная, оборотная, с замкнутым циклом); особенностей производства продукта и сырья; назначения воды (теплоноситель, сырье, растворитель, очиститель); качества воды и условий ее применения (допустимая степень загрязнения сбросов, возможность регенерации и др.). Под влиянием научно-технического прогресса эти условия меняются и поэтому в расчетах на перспективу следует вводить поправку в удельные расходы воды и сброса стоков. Вводимый коэффициент должен отразить изменение всех факторов, формирующих удельные показатели. Это предполагает использование современных методов и средств экономического анализа и расчета (корреляции, экономико-математических, ЭВМ и т. п.). При разработке плана охраны воздушного бассейна широко привлекаются данные схем развития и размещения производительных сил, схем охраны воздушного бассейна городов, охраны природы, перспективных планов развития отраслей, отражающих объем и номенклатуру выпускаемой продукции. Используются материалы гидрометеослужбы, органов санитарного надзора, других ведомств, которые осуществляют контроль за источниками загрязнений и эксплуатацией пылеулавливающих и газоочистных установок, дают прогнозы ожидаемого состояния атмосферного воздуха. В плане охраны воздушного бассейна отражаются все виды вредных веществ, на которые установлены нормативы, а также источники их поступления (стационарные, передвижные). При этом различаются улавливаемые вредные вещества и обезвреживаемые. Улавливаемые вещества изымаются из отходящих газов и, как правило, утилизируются. Обезвреживаемые вещества - это, в основном, высокотоксичные соединения в незначительных концентрациях, утилизация которых нецелесообразна. Утверждаемыми показателями являются объем улавливаемых веществ, а также ввод в действие установок для улавливания обезвреживания загрязнений. Объем государственных капитальных вложений дается с выделением стоимости строительно-монтажных работ. Количество вредных веществ устанавливается непосредственными замерами в натуре по источникам их выброса в соответствии с утвержденными методиками, а также на основе балансовых показателей технологических процессов, удельных выбросов на единицу продукции с учетом эффективности работы очистных установок. По передвижным источникам загрязнения объем вредных веществ определяется в соответствии с существующими методиками зависимости от видов транспортных средств, их технико-эксплуатационных характеристик и т. п. как сумма ингредиентов (угарный газ, окислы азота, углеводороды и т. п.). Объем вредных веществ по важнейшим ингредиентам, на которые установлены нормативы предельных значений содержания выбросах, не должен превышать этих значений (предельно допустимые концентрации, предельно допустимые выбросы и т. п. При этом следует учитывать сумму воздействия отдельных ингредиентов. По существующим законоположениям все вновь вводимые в действие промышленные предприятия оборудуются очистными устройствами. Без этих устройств ввод объектов, в строй не допускается. Поэтому практически речь идет о планировании природоохранных мероприятий на действующих производствах, не располагающих средствами пыле- и газоочистки. Затраты на строительство пыле- и газоочистных устройств весьма значительны: они достигают 10-30% общих вложений в основные фонды. Планирование охраны воздушного бассейна предусматривает установление допустимой интенсивности шума и разработку мероприятий по ее снижению. Наряду с шумовыми загрязнениями все более распространенными становятся тепловые, электромагнитные электрические и др. Главным средством преодоления термического загрязнения служит утилизация отходящего тепла. С этой точки зрения существующий метод переключения избытка тепла из одной природной сферы в другую (например, из гидросферы в атмосферу) нельзя признать целесообразным ни с хозяйственной, ни с экологической точки зрения. Каждое направление разработки мероприятий характеризуется определенной структурой типов антропогенного воздействия, факторов нагрузки на компоненты окружающей среды, объектов территории, испытывающих негативное влияние нарушенной среды. Анализ практики составления раздела "Охрана окружающей природной среды" показывает, что отсутствие банка данных о состоянии окружающей природной среды и природных ресурсов, экологических нормативов, единого координационного центра, выполняющего контролирующие функции по состоянию окружающей среды на региональном уровне, дублирование отдельных контролирующих функций, отсутствие единой системы в организации контроля за всеми факторами, оказывающими воздействие на состояние окружающей среды, отрицательно сказывается на учете региональных особенностей района строительства, обусловленных природными условиями с ее экологическим потенциалом. 3. КОМПЛЕКСНОЕ ПРОГРАММИРОВАНИЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ Необходимость территориальной ориентации в управлении природопользованием в современных условиях диктуется, по крайней мере, четырьмя соображениями. Глубокими политическими преобразованиями в нашей стране, вызванными распадом СССР на суверенные государства, образованием СНГ и отделением от него ряда бывших союзных республик. Повышением значения социального аспекта в развитии экономики. Человек - главная производительная сила, и он проживает на определенной территории. Для качественного удовлетворения его потребностей в питании, жилище, отдыхе, лечении и частично образовании необходимо держать в поле зрения всю территорию в целом. Повышением значения комплексного развития территорий взамен часто однобокой их специализации. Разные регионы имеют различную обеспеченность природными ресурсами и характеризуются различным состоянием окружающей среды, социально-историческими особенностями развития, национальным, социальным составом и плотностью населения. Все это предопределяет необходимость гармоничного, комплексного развития территории. Эффективным решением проблем природопользования только при территориальном подходе. Специфика природоохранных мероприятий требует их территориальной привязки. Опыт, накопленный при решении региональных проблем природопользования, позволяет выделить три основные группы разработок: отраслевые рабочие программы природоохранных мероприятий с разбивкой по районам; схемы мероприятий по охране определенного природного ресурса или компонента природной среды; территориальные комплексные схемы охраны природы. Очевидно, что подобные рабочие схемы не могут решить проблему охраны природы в регионе в целом, так как охватывают лишь отдельные мероприятия, слабо связанные в межотраслевом разрезе. Для второй группы разработок также характерно отсутствие комплексности, поскольку мероприятия в них рассматриваются под углом зрения лишь отдельного природного ресурса или компонента природной среды. Например, в целях защиты почв от водной и ветровой эрозии проводились работы по составлению Генеральных схем противоэрозионных мероприятий да территории девяти экономических регионов Российской Федерации, охватывающих 3/4 всей площади сельскохозяйственных угодий. Схемы предусматривали применение организационно-хозяйственных, агротехнических, лесомелиоративных, гидротехнических мероприятий, обеспечивали ликвидацию, предупреждение или значительное уменьшение эрозионных процессов и восстановление плодородия разрушенных земель. Более совершенны в методическом отношении схемы и проекты районной планировки. При их разработке руководствуются схемами развития отдельных отраслей народного хозяйства, схемами развития и размещения производительных сил, другими документами по вопросам развития народного хозяйства, а также плановыми и прогнозными данными о развитии рассматриваемого района. Проекты районной планировки разрабатываются для отдельных частей территории областей (республик), краев, предоставляющих территориально-производственные комплексы или включающих группы административных районов с общими хозяйственными связями и идентичными проблемами планировочной организации территории, а также для административных районов. Схемы и проекты, районной планировки по существу предназначаются для территориально-хозяйственной организации проектируемого района в соответствии с тем направлением его развития, которое заложено в Генеральной схеме развития и размещения производительных сил и в отраслевых схемах. Таким образом, районная планировка является инструментом детализации решений, принимаемых преимущественно в интересах развития отдельных отраслей. Однако очевидно, что такие решения, как правило, не согласуются с интересами развития проектируемого района, особенно в области охраны окружающей среды. Руководствуясь чисто экономическими критериями эффективности производства, отраслевые министерства и ведомства определяют такие варианты развития, которые приводят к недопустимо высоким нагрузкам на окружающую среду района. Например, энергоемкие производства (производство алюминия, электросталеплавильное производство и др.), особенно вредно влияющие на окружающую среду и на здоровье людей, они предпочитают размещать в плотнонаселенных районах с развитой производственной и социальной инфраструктурой, характеризующихся относительно низкой себестоимостью добычи топлива и производства электроэнергии. Такие случаи достаточно типичны, поскольку схемы развития отраслей народного хозяйства строятся по производственным целям и не учитывают суммарной экологической нагрузки на окружающую природную среду проектируемого района размещения. Наконец, третья группа разработок предусматривает подготовку территориальных комплексных схем охраны природы (ТКСОП) для областей (автономных республик), краев, городов и крупных промышленных узлов. Заказчики ТКСОП - территориальные подразделения Госкомэкологии Российской Федерации, которому переданы все функции государственного управления и контроля в области охраны природы и природопользования. В систему предплановых документов включаются ТКСОП, а также Комплексная программа НТП; Генеральные схемы развития и размещения производительных сил; Генеральные схемы расселения; схемы и проекты ТПК; схемы и проекты районных планировок; генеральные планы городов и поселений, групп предприятий, агропромышленных формирований и т.п. Поскольку во всех этих документах есть специальные разделы, связанные с охраной окружающей среды и рациональным использованием природных ресурсов, то главная задача ТКСОП формулируется как взаимоувязка, координация и интеграция соответствующих разделов перечисленных документов. Очевидно, что при таком понимании ТКСОП они не могут не носить слишком сильных отпечатков ведомственно-отраслевых интересов. Чрезвычайная сложность и комплексность проблем природопользования, большое влияние окружающей среды на показатели качества жизни населения требуют принципиально иного - нормативного подхода к разработке ТКСОП, который должен обеспечивать увязку нормативов качества окружающей среды, определяющие уровень жизни населения, в систему конкретных природоохранных мероприятий. В этом случае территориальная комплексная схема охраны природы представляет собой обоснованную долговременную концепцию природопользования в регионе, являющуюся альтернативой отраслевым вариантам предпланового обоснования. Нормативные, или целевые, прогнозы строятся исходя из необходимости достижения некоторого желаемого состояния природной среды при одновременной увязке с другими конечными целями социально-экономического развития в прогнозируемом периоде. Главное отличие нормативного социально-экологического прогнозирования - в его целевом характере, позволяющем достигнуть наилучшего состояния природной среды во взаимосвязи с множеством других целей, стоящих перед обществом в перспективном периоде, с учетом периода, а также обоснованных требований к ресурсному обеспечению планируемых мероприятий. Если экстраполяционные прогнозы позволяют выявить проблемы, обусловленные ожидаемым состоянием окружающей природной среды, то нормативные выступают в роли цели - требования. Поэтому качественно выполненный нормативный прогноз позволяет сориентировать всю систему планирования и управления на цели и потребности социально-экономической системы, а не только на имеющиеся ресурсы. Можно выделить, по крайней мере, два методических подхода, позволяющих решать подобные задачи. 1. Предварительный расчет экономического и некоторых видов социального ущерба, связанного с загрязнением окружающей природной среды на определенной территории. Сравнивая затраты на природоохранные мероприятия с величиной предотвращенного ущерба, можно получить данные об уровне экономической эффективности затрат на охрану окружающей среды, которые могут быть использованы при планово-проектных расчетах на стадии подготовки и обоснования решений в области охраны природной среды. 2. Утверждение, что при обосновании природоохранных решений необходимо по возможности полнее учитывать не только экономическую, но и социальную, а также экологическую эффективность рассматриваемых мероприятий. Между тем единого критерия социально-эколого-экономической эффективности не существует. Это связано не только с неразработанностью, но подчас и с несопоставимостью ряда показателей, характеризующих экономические, а главным образом, социальные и экологические эффекты реализации природоохранных мероприятий. Например, моральный, нравственный, психологический ущерб, причиняемый человеку разрушением естественных ландшафтов, вообще не поддается экономической оценке. Однако учитывать подобные эффекты антропогенной деятельности необходимо. Каждый из подходов имеет, безусловно, свои достоинства и недостатки. Однако второй подход представляется более предпочтительным, когда речь идет о решениях очень сложных и комплексных региональных проблем природопользования. Математические модели, на преимущественное использование которых ориентирован первый подход, сильно упрощают действительность. Они не описывают поведение реальной системы в полной мере и никогда не могут ответить на все возникающие вопросы. Недостатком математических моделей является их неединственность. При решении одной и той же задачи использование разных моделей ведет к различным результатам. Обычно слабое их место - нормативная база. В то же время для практики типична ситуация, когда решения принимаются в условиях неполноты или отсутствия необходимой информации. Обычно в моделях игнорируется вероятностная природа многих экологических, социальных и экономических характеристик рассматриваемых систем. Все это делает необходимым широкое участие высококвалифицированных специалистов-экспертов на всех уровнях процесса принятия решений в области природопользования. Хотя точности экспертных оценок объективно присуща некоторая неопределенность и применение жестко формализованных на первый взгляд методов принятия управленческих решений в конечном итоге основывается также на использовании опыта и интуиции лиц, принимающих решения, оптимальные решения экономико-математических моделей требуют серьезной экспертной доводки для их практического использования в процессе принятия управленческих решений. Осуществить такую доводку на деле часто очень затруднительно, а во многих ситуациях невозможно. По-видимому, следует считать принципиально невозможным интегрированный расчет экономической эффективности различных вариантов хозяйственного развития и их социальных и экологических последствий. Главная методологическая причина бесперспективности такого подхода - игнорирование качественных различий экономической, социальной и экологической характеристик хозяйственных процессов, в то время как реальные жизненные соотношения этих характеристик вовсе не допускают их суммирования при интегральных расчетах. В основу методики решения поставленных выше территориальных социально-эколого-экономических проблем должен быть положен подход, основанный на ранжировании целей исходя из стратегических и этапных задач. При этом к высшим рангам следует относить социальные цели и требования экологической безопасности, к низшему рангу - максимизацию экономической эффективности. Всесторонний учет социально-эколого-экономических аспектов принимаемых решений возможен на основе нормативного программно-целевого подхода, суть которого, применительно к решению региональных проблем природопользования, сводится к анализу исходного состояния региона, выявлению проблем и формулированию генеральной цели программы, построению дерева целей сохранения и улучшения природной среды региона и применению корректной процедуры присвоения экспертных оценок относительной важности целей. Это позволяет определить совокупность мероприятий, реализация которых необходима для достижения заданных целей, и установить их приоритеты. После этого программа мероприятий оптимизируется по критерию минимума времени ее выполнения с учетом ограничений на выделяемые ресурсы и приоритетов, соответствующих функциональным целям. Несмотря на отличие системных представлений в различных областях конкретного применения системного анализа, общим в них является стремление воссоздать целостную картину исследуемых явлений. Это выражается прежде всего в рассмотрении объекта исследования как системы, а ее компонентов - не как таковых, а лишь с учетом их места в системе в предположении, что свойства системы как целого складываются не из суммы свойств ее компонентов, взятых порознь, а порождаются именно взаимодействием компонентов. Формулируя проблему в терминах, относящихся к системе в целом, мы углубляем понимание ее субструктуры. Контроль за поведением системы, как правило, реализуется на уровне подсистем и лишь в редких случаях - путем манипуляции с системой как единым целым. Подсистемы обычно идентифицируют как структурные компоненты, однако в действительности важно, чтобы идентифицируемые подсистемы воплощали ключевые взаимодействия между компонентами. В основе системного анализа лежат две фундаментальные идеи: принцип выделения подсистем; кибернетический принцип обратной связи. Одна из разновидностей системного анализа - программно-целевой подход - метод, нацеленный исключительно на решение социально-экономических и научно-технических проблем. Программно-целевой подход объективно способствует повышению комплексности прогнозирования и управления. Отнюдь не всякую трудную проблему следует пытаться разрешить с помощью системного анализа. Проблемы, требующие решения, можно условно разделить на три класса: количественные, качественные и смешанные. Количественными называются проблемы, которые можно решить с помощью строго формальных (математических) процедур. Такие проблемы в интересующей нас области управления решаются методами исследования операций. Качественные - это проблемы, свойства и характеристики которых не поддаются формальному, а зачастую и логическому описанию. Существование таких проблем часто связано с их недостаточной изученностью. К качественным следует отнести и проблемы, для решения которых пока не создан адекватный математический аппарат. При решении проблем такого рода применяются не строгие формально-математические, а в лучшем случае эвристические методы, основанные не на точных количественных характеристиках решаемой проблемы, а на оценках этих характеристик специалистами. Смешанными называются проблемы, в описании которых встречаются как качественные, так и количественные характеристики. Наибольший интерес системный анализ представляет именно для решения смешанных, количественно-качественных проблем и предусматривает использование как строгих математических методов исследований операций (в той степени, в какой оптимизация отдельных процессов или подсистем не вредит, а способствует достижению цели всей рассматриваемой системы), так и интуитивных экспертных оценок и эвристических процедур, применяемых в рамках достаточно строгой методики системного анализа. Количественно-качественные проблемы обладают рядом общих черт: большой размерностью, перспективностью, высокой капиталоемкостью; обширным диапазоном альтернатив достижения целей, несовершенством современной техники, необходимой для решения стоящих проблем; неопределенностью стоимостных и временных требований; недостаточной ясностью целей и свойств исследуемых систем. Именно эти черты характерны для региональных проблем природопользования. Высокая размерность и сложность связей между компонентами проблемы. Вопросы охраны и рационального использования природных ресурсов следует рассматривать во взаимосвязи, комплексно. Например, земельные ресурсы необходимо рассматривать совместно с водными, так как от водного режима почв непосредственно зависит их плодородие. Водные ресурсы нельзя рассматривать отдельно от лесных, поскольку степень облесенности территории сильно влияет на гидрологический режим. При решении проблем природопользования следует всегда помнить, что связи в природных системах значительно сложнее, чем в искусственно создаваемых. Кроме того, в силу возрастающих масштабов производства в хозяйственный оборот вовлекается все больше природных ресурсов и загрязняется окружающая среда. Отсюда ясно, насколько крупномасштабны и сложны проблемы природопользования. Перспективность. Решение таких задач природопользования, как облесение крупных территорий, разработка и внедрение эффективных систем очистки промышленных выбросов, создание национальных парков, заповедников и др., требует рассмотрения этих задач в долгосрочной перспективе. Высокая капиталоёмкость. Решение отдельных задач природопользования, таких, как перестройка централизованных очистных сооружений, канализационных и ирригационных систем и т.п., требует многомиллионных капитальных вложений. Широкий диапазон альтернатив достижений целей. Для решения любой крупной задачи природопользования может быть предложено множество альтернативных вариантов. Например, задача охраны от загрязнения поверхностных вод некоторого участка реки или бассейна может быть решена при внедрении на предприятиях-загрязнителях безводных технологий или технологических схем, позволяющих очищать и повторно использовать воду, или строительства коллектора, собирающего загрязненные стоки со всей промышленной зоны для последующей централизованной очистки. Может быть рекомендована та или иная комбинация перечисленных вариантов, которые различаются требованиями к ресурсам, сроками реализации, эффективностью в достижении поставленной цели и т.п. Неполнота современных научных представлений и технических достижений, обеспечивающих решение проблемы. Многие важные задачи природопользования не могут быть решены без результатов предварительных, зачастую довольно сложных научных исследований. Например, для того чтобы предотвратить загрязнение подземных источников в бассейнах некоторых рек, необходимо провести исследования и выяснить тенденции и степень распространения уже существующих загрязнений подземных вод. Неопределенность стоимостных и временных требований. Крупномасштабность, сложность, перспективность проблем природопользования не позволяют априори определять ресурсы и время, необходимые для решения всей проблемы. Для уточнения этих характеристик следует рассмотреть проблемы системно, после чего согласовать и увязать отдельные части решения. Конечным результатом применения нормативного, программно-целевого подхода к решению поставленной проблемы становится программа, представляющая собой комплекс всесторонне согласованных экономических, социальных, производственно-технических, организационных и научно-исследовательских мероприятий, направленных на достижение четко очерченной цели. Другими словами, программа - это инструмент перевода целей общественного развития на язык целей и задач отдельных районов, предприятий и организаций. Процедура формирования программ в значительной мере носит неформальный характер, по своей сути это экспертиза. Для того чтобы формирование программы прошло успешно, нужно шире пользоваться методами формализации и техническими средствами, т. е. неоходимо создать сложную систему, включающую в себя множество экспертных процедур и самых разнообразных вспомогательных средств. Можно выделить несколько основных этапов подготовки региональной программы. 1. Анализ исходного состояния и формулировка цели программы. На этом этапе проблемы природопользования в регионе анализируются как ретроспективно, так и перспективно, с тем чтобы локализовать границы разрабатываемой программы для четкой ее ориентации и подготовки исходного задания на ее разработку. На этом этапе обычно проводится серия экстраполяционных и целевых (нормативных) прогнозов, синтез которых позволяет очертить границы исследуемых проблем, различных существенных для их решения аспектов социально-эколого-экономического развития региона и сформулировать конечную цель программы. 2. Формулировка комплекса целей программы. На этом этапе конечная цель структуризуется, т.е. расчленяется на множество подцелей, связанных с решением поставленной проблемы. Методом такого разбиения служит построение дерева целей программы. При его построении используется логическое свойство конъюнктивности понятий. Это позволяет построить полный комплекс целей и подцелей, отображающих желаемые функции будущих реальных объектов, которые в сумме должны удовлетворять формулируемой в общей цели потребности. На этом этапе устанавливаются целевые нормативы, т.е. количественные характеристики уровней достижения целей региональной программы. Очевидно, что распределение ресурсов между функциональными целями программы, рассматриваемыми в рамках всего региона, затруднительно, так как рассмотрение достаточно крупных функциональных целей маскирует территориальные различия в относительной важности их достижения. Отмеченное обстоятельство порождает необходимость дополнительного территориального привязывания к этим подрайонам, назначения локальных целей. Отметим, что на нижнем уровне дерева должна происходить стыковка целей с ресурсами. Очевидно, что чем более дробными являются цели нижнего уровня, тем точнее могут быть характеристики времени и ресурсов, требуемых для их реализации. Знание этих характеристик необходимо для наилучшего распределения ресурсов. Таким образом, выделение локальных целей - необходимый момент при построении дерева целей - позволяет осуществлять распределение ресурсов между элементами нижнего уровня дерева целей по очереди в соответствии с величинами коэффициентов относительной важности их вклада в достижение глобальной цели программы. При этом очередность достижения локальных целей дерева не будет нарушать одновременность в реализации крупных функциональных целей, а значит, будет обеспечена необходимая комплексность в решении поставленной проблемы. Составление реального и полного дерева целей - сложная задача и может быть выполнена только с привлечением соответствующих экспертов высокой квалификации, располагающих необходимыми сведениями. От полноты и реальности дерева целей в решающей степени зависит качество всей последующей работы по построению программы. Далее цели ранжируются по относительной важности их реализации, что позволяет на следующем этапе перейти к распределению ресурсов в программе. 3. Формирование вариантов программы и выбор наиболее эффективного из них. При построении программы возникает несколько уровней альтернативности, выделяемых в соответствии с последовательностью решения проблем. Первый - вследствие того, что уровни целевых нормативов могут оказаться недостижимыми при приемлемых для народного хозяйства ограничениях на ресурсы, выделяемые для реализации программы. Второй уровень альтернативности - это формирование объектно выраженных систем, реализующих ту или иную функциональную цель программы. Третий - формирование способов создания этих систем, характеризующихся различными технологиями, набором ресурсов и временем, требуемым для их создания. Дерево целей служит как бы каркасом для формирования альтернативных комплексов целереализующих систем, а также альтернативных комплексов задач, под которыми понимаются технологические способы создания этих систем. При дальнейшей детализации отдельные задачи можно разбить на конкретные мероприятия, потенциально обеспечивающие выполнение программы с заданными конечными показателями. Здесь возникает еще один уровень альтернативности. Объединение выбранных по различным критериям альтернатив-ных вариантов реализации системы конъюнктивных функциональных целей образует вариант программы. Существование нескольких уровней альтернативности резко усложняет проблему выбора наилучшего варианта программы и делает ее многоуровневой. 4. Детализация выбранного варианта. Поскольку программа предназначена для конкретной реализации, ее мероприятия детализируются в соответствии с требованиями системы управления, доводящей конкретные задания до конкретных исполнителей. Мероприятия программы привязываются к определенным промежуточным и окончательным срокам их выполнения, к исполнителям и источникам ресурсов в достаточно дробной номенклатуре. 5. В качестве отдельного, этапа разработки региональной программы природопользования следует выделить формирование организационной структуры управления программой. Его можно осуществить на базе классификационных алгоритмов, основанных на разбиении всего множества задач программы на относительно независимые группы, внутри которых задачи достаточно тесно взаимосвязаны. При этом окончательное решение об образовании тех или иных структур управления программой принимается специалистами на основе качественного анализа результатов формальных расчетов. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Учитывая, что в каждом регионе на природную среду воздействует множество предприятий различных отраслей промышленности, природоохранная деятельность как действующих, так и намечаемых к строительству предприятий нуждается в строгой координации и контроле, установлении экологические ограничений на ведение хозяйственной деятельности. По данным Всемирного банка, возможное повышение стоимости проектов, связанное с проведением оценки воздействия на среду и последующим учетом экологических ограничений, окупается в среднем за 5-7 лет. Включение экологических факторов в процедуру принятия решений еще на стадии проектирования обходится в 3-4 раза дешевле последующей установки дополнительного очистного оборудования, а затраты на ликвидацию последствий от использования неэкологической технологии и оборудования оказываются в 30-35 раз выше расходов, которые потребовались бы для разработки экологически чистой технологии и применения экологически совершенного оборудования. Объективное исследование комплексного влияния предприятия на состояние окружающей среды с учетом мнений всех заинтересованных сторон поможет избежать дальнейшего усугубления эколого-экономического кризиса и определиться в методах учета экологического фактора при разработке стратегии и тактики хозяйственной деятельности. Это позволит повысить производственную безопасность предприятия, а следовательно, его инвестиционную привлекательность. При этом все природопользование независимо от форм собственности и деятельности конкретных хозяйствующих субъектов подлежит охвату механизмом платности, опосредующим отношения между собственниками природных ресурсов и природопользователями. Здесь было бы целесообразно применить целевые бюджеты природопользования - совокупность планов формирования и использования денежных средств, направляемых на расширенное воспроизводство природных ресурсов и среды в целях поддержания необходимого экологического и ресурсного баланса, обеспечивающего нормальные условия жизнедеятельности человеческого общества. В эти целевые экологические бюджеты следует объединить средства из государственного бюджета и внебюджетных фондов охраны природы. ЛИТЕРАТУРА Гирусов Э.В. Экология и экономика природопользования: Учебник для вузов / - М.: Закон и право, ЮНИТИ, 1998. Гранич Л.С. Экологический менеджмент Анализ конкретной ситуации. Саратов Изд-во "Ареал", 1995. Использование и охрана водных ресурсов в СССР. Минск: ЦНИИ КИВР, 1989. Охрана окружающей природной среды. Постатейный комментарии к закону РОССИИ. М.- Республика, 1993. Правила охраны поверхностных вод от загрязнения сточными водами № 1166-74. М.; Минводхоз СССР, Минздрав СССР, Минрыбхоз СССР, 1975. Реймерс Н.Ф. Природопользование М., Мысль, 1990. Экологический вестник России. Ежемесячный информационно справочный бюллетень / Под научно-методическим руководством Государственного комитета РСФСР по экологии природопользования и Государственного комитета РСФСР санитарно-эпидемиологического надзора. 1991, № 1-10; 1992. Экономика природопользования / Под ред. Т. С. Хачатурова М.: Изд-во МГУ, 1991. 13 Работа на этой странице представлена для Вашего ознакомления в текстовом (сокращенном) виде. Для того, чтобы получить полностью оформленную работу в формате Word, со всеми сносками, таблицами, рисунками, графиками, приложениями и т.д., достаточно просто её СКАЧАТЬ.  |
|
Банк готовых работ
Форма заказа
Скачать работу
экономические  Copyright © refbank.ru 2005-2024
Все права на представленные на сайте материалы принадлежат refbank.ru. Перепечатка, копирование материалов без разрешения администрации сайта запрещено. |
|